Sobre los decretos de Junio de 2018 sobre vedas y reservas de agua en México

Esta entrada colecciona en un texto una serie de tuits que puse sobre ese tema.



Para entender el asunto de los decretos de las vedas:

¿Son privatización malévola y malaonda de los malos con maldad? No
¿Entonces todo bien y bonito con la protección al ambiente? Depende.

Veamos algunos puntos para entender el asunto.

¿Son las concesiones "privatizaciones"? Es cuestión medio semántica: por ley el estado es propietario de los recursos naturales, incluyendo al agua. Es factor de la producción esencial para todo (y todo es todo) e indispensable para consumo humano. Para satisfacer tal demanda se tiene que concesionar (para actividades productivas autoabastecidas) o asignar (para uso público/urbano).

Desde ese punto de vista la concesión no implica "privatización" por definición. Es el modo que tenemos para hacer uso privado de un recurso de propiedad pública a cambio de una tarifa. Las alternativas: o todo lo tendría que hacer el estado (una locura) o el agua es de propiedad privada (otra locura)

En legislación vigente el volumen concesionado está limitado por la disponibilidad en cada cuenca (y que se publica en el DOF). Dichas concesiones incluyen los siguientes usos: público urbano, industria, agrícola, energía (incluyendo hidroelectricidad), acuacultura, recreación.

El mayor volumen concesionado es el de hidroelectricidad, pero éste se considera uso no consuntivo: el mismo m3 se concesiona varias veces en diferentes presas... El mayor volumen concesionado consuntivo es el agrícola, +-65km3 de los +-80km3 anuales)

Por historia y mala gestión hay muchas regiones en que concesiones representan %s altos de los volúmenes renovables, sobre todo en el Norte y en el Centro del país. Hay casos (CDMX) que los superan abiertamente.  Ver índice explotación hídrica en el cuadro:


En cualquier caso, el régimen de concesiones actual no considera la demanda ambiental dentro de los usos consuntivos. Ese problema ha motivado el concepto de "environmental water requirements" en la literatura (ver aquí). Ese hecho (no exclusivo de México) explica en parte la crítica situación de escasez y deterioro ambiental prevaleciente en el país. La idea es simple: disminuir el volumen concesionable a usos económicos para destinar una fracción a conservación ambiental. Ese esquema opera en países como Australia.

Mi investigación ha ensayado impactos económicos de su posible implementación en Mx
Dicho concepto se ha incorporado en la construcción de indicadores de escasez 
y de cálculos de agua virtual o huella hídrica 
En México dicho concepto se ha incorporado a la normatividad: desde 2012 tenemos norma mexicana para el cálculo del caudal ecológico:
La WWFMx ha tenido un papel preponderante en Mx con la idea del caudal ecológico y las reservas de agua

La incorporación de la demanda ambiental en el régimen de concesiones es un mínimo necesario si es que queremos cualquier posibilidad de conservación integral de ecosistemas. En ese contexto, la incorporación de dichas reservas por los decretos me parece un avance: es necesaria su adopción en todas y cada una de las cuencas del país.

Vayamos ahora a los decretos: 


Los decretos hacen dos cosas: establecen las reservas en las cuencas que se muestran en el mapa (de WWF) y, para ello, levantan las vedas existentes. algunas establecidas desde 1930.


Las vedas son la figura en la legislación vigente para prohibir las nuevas concesiones en aquellas regiones con cero disponibilidad o comprometidas ambientalmente: https://www.gob.mx/conagua/documentos/vedas-reservas-y-reglamentos-de-aguas-nacionales-superficiales 

El retiro de las vedas se posibilita por las declaratorias de disponibilidad de 2016: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5443858&fecha=07/07/2016

Esas declaratorias utilizan la nueva norma de disponibilidad de 2015: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5387027&fecha=27/03/2015

Que a su vez se fundamentan en estudios técnicos publicados sobre cada una de las cuencas, como este http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5443858&fecha=07/07/2016

La clave, entonces, es entender la hidrología que está detrás de las declaratorias de disponibilidad de cada cuenca. Tomemos el caso del vínculo previo. Esas cuencas tenían vedas desde 1931. ¿estaban ambientalmente comprometidas entonces? ¿se usaba toda el agua de las cuencas? No

Las razones de la veda, como queda claro en este caso,   eran "mantener las condiciones hidráulicas" que beneficiaban proyectos económicos determinados (incluyendo los de particulares).  (¿notan la maravilla de ver el DOF de 1930?):




Dicho de otro modo: las vedas entonces se establecían después de poner, por ejemplo, un distrito de riego y tenían el objetivo de impedir extracciones adicionales para que no lo afectaran. Esas vedas, por tanto, no se fundamentaron en ningún estudio de disponibilidad, sino en la mera creencia de que había que impedir usos B para privilegiar un uso A. 

¿qué otra cosa podemos esperar con lo que se sabía de hidrología en 1930?

Vistas de esa forma, esas vedas parecen mal fundamentadas técnicamente. 
El #sinvedanohayvida, cuyas motivaciones e intenciones comparto, está mal utilizado y fundamentado.

Resumiendo...

En la medida en que los decretos levanten vedas que están fundamentadas con mala hidrología y los sustituyan con estudios de disponibilidad de buena técnica y con reservas de agua basadas en el caudal ecológico, me parece que van en la dirección adecuada.

¿Es esto garantía de sustentabilidad? No.
¿Es esto garantía de un manejo adecuado del agua? Tampoco.

En un hilo sobre el mismo tema, mi amigo @raulpacheco menciona con toda razón uno de los problemas fundamentales del manejo actual: no hay monitoreo de observación de concesiones. Es decir, se sabe el volumen permitido, no el volumen extraído.
La mala gobernanza también se ve en el hecho de que, con vedas o sin vedas, en esas cuencas se ha aumentado el uso del agua (o ¿a poco se concesiona un volumen equivalente al uso de 1930? Pues no).

y en general, el volumen concesionado en México sigue en aumento:




En particular en las regiones VIII y IX (Lerma-Santiago y Golfo Norte, donde se ubican muchas de las cuencas de los decretos), y la IX (Península de Yucatán). Y en la medida en que el volumen concesionado no respete la demanda ambiental esta dinámica es preocupante.

Dada la complejidad del asunto, hagamos una pregunta ¿Debemos apostarle todo al régimen de concesiones?

Pues no.

El régimen de tarifas tiene que modificarse. Para empezar, terminar con el subsidio de miles de millones anuales a los productores agrícolas que irrigan:


La reacción a los decretos se cuelga de la lámpara por la "privatización" a las mineras y demás. Mientras no hay tal privatización, comparto la preocupación por las mineras (terminemos también el inexplicable trato fiscal que no les cobra royalties).

(Por cierto, levantar las vedas en el istmo es instrumental a los proyectos de desarrollo en esa región que Amlo está proponiendo... deberían pensar en eso algunos en su gabinete to-be antes de dejarse llevar por la mala información)

Pero a ver: el mayor usuario en todas y cada una de las regiones hidrológicas es la irrigación. El régimen fiscal ha sido propicio para que domine la tecnología menos eficiente (inundación). Luego está el asunto del tratamiento y reuso de aguas residuales, y el asunto del agua potable en red municipal vs embotellada (ahí vaya que sí hay privatización, y como si nada)

Etcétera, etcétera, etcétera.

Dada esa complejidad, el régimen de concesiones no es el único origen ni la solución a los problemas de administración del agua.  Un buen régimen de concesiones es, no obstante, una condición para un buen manejo del agua. En esa tesitura, me parece estos decretos lo actualizan. Ya veremos si se amplía a todas las cuencas del país. En varias de ellas (la CDMX incluida) las reservas de agua implicarían necesariamente reducciones a las concesiones para uso económico. Eso debe ocurrir. Ojalá para allá vayamos.

¿qué puede salir mal con los decretos? Que se aumenten las concesiones para usos económicos que mantengan el status quo (p.ej., ampliación de ciudades, nuevas explotaciones mineras) con las prácticas existentes de manejo y contaminación. Aunque la CONAGUA ya prometió que no aumentará concesiones de uso económico (sólo público urbano), otros podrán llegar y hacerlo bajo esta modificación. Es problemática la prelación de usos dando privilegio al público-urbano: puede asegurar agua para expansiones urbanas. Pero si eso ocurre se deberá a fallas en otras áreas (planeación urbana, por ejemplo, o procuración de justicia ambiental), no al régimen de concesiones per se. Ya. Es mucho. Si hay dudas o precisiones no duden en hacerlas.

Pongo link al libro sobre agua en México publicado por @FESMex  y editado por @taboada_mx @raulpacheco @ChristianDenzin Allí viene un capítulo mío sobre la economía del agua en México. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/mexiko/14377.pdf

Moraleja:
Los decretos no implican privatización. Instauran reservas de agua basadas en caudal ecológico y avanzan sobre la normatividad (la de caudal y la de disponibilidad) ya aprobada y que estaba sin utilizarse. Mientras que actualizan el régimen de concesiones en la dirección correcta y otra es suponer que implican una mejora en el manejo del agua hacia la sustentabilidad. Organizaciones que estimo (Agua para Todos, CEMDA) tienen una mirada crítica y coincido con varios de sus puntos, que comentaremos luego.

Ciudades, chicas o grandes; desarrollo económico, mucho o poco

http://voxeu.org/article/city-size-and-economic-growth

Ciudades muy grandes inducen desarrollo económico en países con amplia población urbana. De otro modo, son las ciudades pequeñas (3mill) las que inducen más desarrollo.

Las lecciones principales reportadas en el artículo de arriba son las siguientes


  1. ciudades pequeñas son más dinámicas
  2. el vínculo con desarrollo nacional es directo para ciudades pequeñas en países pequeños. las megaciudades sólo promueven crecimiento nacional en países de más de 20 millones de población urbana
Frick, S. A., & Rodríguez-Pose, A. (2017). Big or small cities? On city size and economic growth.

Otro texto de 2015 sobre el agua en la CDMX

Los amigos que administran el blog de La Brújula me invitaron por entonces a participar con el siguiente texto.


Aquí la liga original


El agua en el Distrito Federal: déficit ambiental, déficit político

Carlos A. López Morales


El Distrito Federal (DF) presenta un gran déficit ambiental que pone en entredicho su viabilidad en el mediano y largo plazo, y ante el cual las administraciones recientes han hecho muy poco. Si hay un campo en el que se evidencia el desfase entre el diseño de políticas requerido y la urgencia de la problemática es el de la administración del agua.
La onerosa hidrología intervenida de la cuenca central
El DF pertenece a la región que la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) denomina “Aguas del Valle de México”, cuyos límites también incluyen a varios municipios de Hidalgo, Tlaxcala y Estado de México. Allí habitan 22.8 millones de personas y se genera el 23.8% del PIB.[1] Aquí aparece el germen de la crisis: dicha región sólo tiene el 0.7% del agua renovable del país, a razón de 152 m3/hab/año;[2] situación que obliga a extraer de los acervos subterráneos más de dos veces el flujo de recarga natural. En una evaluación para 2007, los costos energéticos asociados a ese patrón de administración fueron de, al menos, 7.3 mil de millones de pesos anuales.[3]
Con todo, la región exhibe escasez inédita: por cada m3 de disponibilidad renovable se demandan 1.37 para usos económicos diversos.[4] Cualquier examen del balance hídrico regional da cuenta de las absurdas características de la intervención hidrológica: mientras que con una mano  se gasta 1.5 mil millones de pesos  al año para trasvasar, y luego perder en fugas, 15m3/s desde 300 km de distancia,[5] con la otra se gasta 5.4 mil millones de pesos para extraer del acuífero 50 m3/s, una tasa que más que duplica su recarga, al mismo tiempo que se drenan trabajosamente alrededor de 40 m3/s de precipitación en el sistema combinado de drenaje.[6] Si el objetivo era superar la calamidad hidráulica colonial, la contemporánea parece haberlo logrado.
La política de aguas en el Distrito Federal: muchos tubos, poca gestión
El presupuesto del Programa de Gestión Integral de los Recursos Hídricos 2013-2018 (PGIRH) del GDF muestra tres hechos relevantes.[7] Primero, un incremento del gasto del 52%, de 9.6 a 14.7 mil millones de pesos. Segundo, dos rubros reclaman la mayor parte de ese presupuesto: prestación de servicios hidráulicos, y construcción y mantenimiento de infraestructura; con participaciones promedio de 53% y 38%, respectivamente. Tercero, dos rubros exhiben el mayor dinamismo: construcción y mantenimiento de infraestructura, que aumenta 2.5 veces en el período, y gestión integral de recursos hídricos, que lo hace 2.1 veces. No obstante, este último rubro seguirá representando un porcentaje menor en el presupuesto (7.8%), de tal modo que por cada peso de gestión se gastarán cinco en infraestructura, resaltando la persistencia de lo que la literatura llama el “patrón duro” por sobre el “suave” en la administración del agua.[8]
Además, dado que el control del suministro se hace de manera conjunta entre el Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACM) y la CONAGUA,[9] es necesario incluir las acciones de esta última. La información disponible muestra que la principal política hídrica en la región no es la de aprovechar el agua de la cuenca,[10] o la de eficientar la demanda, sino la de sustituir la extracción subterránea con trasvases varios. El PGIRH menciona que se contempla con la CONAGUA una nueva fuente externa de abastecimiento que provea al DF con 8m3/s; mientras que la CONAGUA misma detalla la exploración de tres trasvases hacia la cuenca del Valle de México: Temascaltepec (6 m3/s), Tula-Mezquital (6.5 m3/s) y Tecolutla-Necaxa (12 m3/s).[11] No importa cuántas veces se incluyan estas obras bajo el paraguas de la “sostenibilidad hídrica” en el Valle de México:[12] este proceder insiste en el desarrollo hidráulico del “patrón duro”, no contempla los costos ambientales infligidos a las cuencas origen, y desplaza la urgente administración de la demanda (el “patrón suave”), trasladando el verdadero problema de la sostenibilidad hídrica hacia las generaciones futuras.
Agua potable: vulnerabilidad, desconfianza y privatización de facto
El mayor volumen concesionado en la región es para uso doméstico y público-urbano (52% del total), y el consumo promedio ponderado es de 256 litros/hab/día.[13] Sin embargo, este suministro no se caracteriza por su confiabilidad en un doble ámbito. Por el lado de la oferta, las fuentes muestran altos signos de vulnerabilidad que ocasionan cortes frecuentes por mantenimiento o escasez, señaladamente en el Sistema Lerma-Cutzamala (por problemas ambientales, de infraestructura y de conflictos sociales) y en los sistemas de pozos (por problemas de calidad y disponibilidad).[14] Por el lado de la demanda, existe una desconfianza generalizada sobre la calidad del agua potable, y el SACM no contribuye a revertirla: el último informe mensual detallado es para octubre de 2012, aunque para 2014 existe un sólo reporte anual.[15]
Aunque allí se reportan elevados porcentajes de cumplimiento de las muestras tomadas con las normas relevantes,[16] lo cierto es que no existe un trabajo sistemático y efectivo que informe a la población sobre la confiabilidad del suministro potable. Como resultado, los habitantes del DF son compulsivos consumidores de agua embotellada: en una encuesta, sólo el 13% de los hogares capitalinos consume agua de la llave, aunque la somete a varios procesos previos (filtración, ebullición, solución de químicos, etc.), mientras el resto consume agua embotellada a un costo anual de 4.6 mil millones de pesos,[17] que representa un jugoso negocio del que se benefician las embotelladoras transnacionales (en México, Danone captura el 38% de este mercado, Coca-Cola el 25% y PepsiCo el 18%).[18]
A modo de cierre
La insistencia en el camino hidráulico de la política hídrica regional para el mediano plazo no sólo no contribuye a resolver el problema de la sustentabilidad ambiental de la gran urbe (que pasa por el aprovechamiento del agua localmente generada, por el reconocimiento de que 51% del DF es suelo de conservación y por un inteligente manejo de la demanda), sino que la traslada hacia las generaciones futuras. Además, el gobierno del DF no ha asumido el compromiso de elevar la confianza en el suministro potable, lo que beneficia a las embotelladoras y perjudica las finanzas de los capitalinos. Pero éstos, hay que decirlo, parecen mostrar cierta conformidad con esa situación: ni el manejo sustentable ni la calidad del agua potable aparecen en el radar de sus demandas políticas.[19] Se sabe bien en ciencias ambientales que la calidad del agua es un indicador clave de salud ecológica en una cuenca determinada. Parece que tanto la calidad del agua potable en el sistema urbano de suministro cuanto la confianza de sus consumidores pueden ser buenos indicadores sobre la salud de la rendición de cuentas y de la vida democrática, y en eso, como queda claro en otros ámbitos de la vida pública local y nacional, falta mucho camino por recorrer.
[1] Una evaluación alternativa basada en los límites de los acuíferos que se recargan en el Bosque de Agua, localizado al sur y al poniente de la ZMVM, al norte de Cuernavaca, y al oriente de Toluca, indica que alrededor de 28 millones de personas dependen en mayor o menor medida de un mismo sistema hidrológico superficial-subterráneo (ver aquí).

[2] Y estas cuentas ya incluyen los flujos trasvasados por el sistema Lerma-Cutzamala (ver aquí). Además, hay que decir que esa disponibilidad per cápita está muy por debajo del umbral de escasez crítica, de 500 m3/hab/año en el índice Falkenmark, bastante socorrido en los análisis a priori de disponibilidad (ver aqui).

[3] En dicha estimación, el costo unitario del agua bombeada de pozos subterráneos es de $0.21 por m3, mientras que el metro cúbico del Sistema Cutzamala cuesta $0.31 (ver aquí).

[4] Dando como resultado un índice de escasez de 137%. Para brindar contexto, al Valle de México le sigue en dicho indicador la región Noroeste, con el 75.9%, mientras que el promedio nacional es de 44% (ver aquí). Los umbrales de escasez de dicho indicador son 80% para el nivel extremo, 40% para crítico y 20% para moderado. De acuerdo con la CONAGUA, en la región XIII se concesionan 4.8 km3 al año, 60% correspondiente a la subregión del Valle de México (con uso público-urbano dominante) y el resto en la subregión de Tula (con uso agrícola dominante), mientras que la disponibilidad regional anual es de 2.8 km3, divididos casi en partes iguales entre dichas sub-regiones (ver aquí y aquí).

[5] Lo que representa una evaluación conservadora (ver aquí). Otra evaluación ubica el volumen de fugas en la región del Valle de México en 25 m3/s (ver aquí).

[6]  El dato de precipitación es elaboración propia con base en el balance hídrico regional encontrado aquí.

[7] Hay que decir que dicho programa se encontró en la red aquí, no sin mucho esfuerzo de búsqueda, y no en algún repositorio oficial del GDF.

[8] Ver, para exposiciones generales de ese enfoque, aquí y aquí.

[9]  El primer organismo controla el 64% del suministro al DF (Sistemas Lerma y Chiconautla, manantiales locales y extracción de pozos) y el segundo lo que resta (Sistema Cutzamala, La caldera, y Barrientos) (ver aquí).

[10] Los objetivos en el PGIRH a 2018 sobre captación de agua de lluvia y de recarga natural e inducida se encuentran en la infancia: 3.5 m3/s. Además, por cada peso que se invertirá en 2013-2018 en captación de agua de lluvia se gastarán en promedio 18 pesos en construcción y mantenimiento de infraestructura (ver aquí).

[11] Ver aquí.

[12]  Por ejemplo, este caso.
[13] Aunque ese promedio esconde una amplia desigualdad. Una cuenta desagrega dicho consumo como sigue: el sector popular de la población (77%) consume 128 l/hab/día;, el sector medio (18%) 157, el medio-alto (4%) 399, y el residencial (2%) 567 (ver aquí).
[14] Ver aquí.
[15]  Disponibles aquí.
[16] En promedio, las muestras tomadas en 2014 cumplieron con dichas normas el 95% del tiempo, aunque los porcentajes relativamente bajos para Magdalena Contreras (78%) y Xochimilco (73%) (ver aquí).

[17] Ver aquí. Como se sabe, México es el principal consumidor per cápita de agua embotellada en el mundo, a razón de 250 litros al año en 2011 (en 2006 eran 191), lo que hace del mercado mexicano el tercero en el mundo en valores absolutos, sólo después de los de Estados Unidos y China (ver aquí).
[18] Datos disponibles  aquí.
[19] Lo que también es síntoma del débil y escaso activismo ambiental en México. Un interesante estudio relaciona niveles de ingreso y de estrés hídrico con la percepción pública sobre la administración del agua: las percepciones favorecen al “camino duro” de la hidráulica en los lugares menos desarrollados y con estrés hídrico (ver aquí). Así que tal vez en las preferencias de los capitalinos más hidráulica es deseable, por lo que no demandan un cambio sustancial en la administración del agua. Lo cierto es que, de acuerdo con este otro estudio, los capitalinos parecen estar dispuestos a pagar hasta el doble de lo que pagan actualmente por observar una mejora sustantiva del servicio de agua potable. Parece ser tiempo de aprovechar esa situación y corregir la política tarifaria actual.

Un texto de 2015 Sobre la ley de aguas nacionales

Hace dos años los amigos de Paradigmas me invitaron a colaborar con la revista con un texto sobre la Ley de Aguas Nacionales, que en ese entonces se discutía.

Como saben, la Ley, impulsada en parte por Korenfeld, el entonces director de CONAGUA, se frenó, y Korenfeld mismo tuvo que dejar su cargo después del asunto del helicóptero.

Las discusiones sobre la reforma a la Ley vigente, por demás necesaria, se pueden retomar en cualquier instante, y este textito no pierde vigencia...

Aquí la liga al texto original


Ley General de Aguas: poca hidrología, mucha hidráulica
Carlos A. López-Morales (1)


La Gaceta Parlamentaria publica en su edición del 5 de marzo el dictamen para expedir la Ley General de Aguas que abroga a la Ley de Aguas Nacionales vigente. Tanto por el modo en que fue presentada y votada en Comisiones cuanto por algunos aspectos de su contenido, este dictamen generó muy rápido un abanico de críticas y de oposición entre no pocos académicos, miembros de ONGs, y sociedad civil más o menos organizada. Por ejemplo, en sólo 5 días, fin de semana entremedio, se juntaron varios miles de firmas en clara oposición, y diversos medios electrónicos han divulgado un conjunto numeroso de opiniones dominado por las que se ubican en oposición: las voces a favor apenas se logran escuchar entre la ruidosa rebambaramba, ya por tímidas, ya por escasas.


El 9 de marzo se anunció que la discusión y votación en el pleno de los Diputados (programadas para el día siguiente) se suspendía “el tiempo que fuera necesario” para evitar malos entendidos. Y mientras aquellas cartas de protesta han sido citadas por algunos medios para explicar, al menos en parte, dicha suspensión, lo cierto es que el Senador Beltrones hizo referencia explícita, más no nominal,  a “políticos demagogos” que querían aprovechar para impulsar protestas. En efecto, estaba convocada para ese día una de ellas en San Lázaro contra la “privatización del agua”, aunque llamaba a ella un conjunto más bien diverso de organizaciones.


¿En qué consiste, pues, la nueva Ley que ha motivado tanta oposición? Aunque un examen a detalle escapa a los propósitos de esta breve nota por la complejidad del asunto, se presenta aquí un resumen breve de la situación hídrica nacional a modo de resaltar algunas cuestiones que deberían ser abordadas por una Ley medianamente adecuada, para luego discutir el modo en el que están contempladas en el Proyecto de Ley. Finalmente se discuten otras características generales de dicho Proyecto, así como algunas de sus posibles consecuencias.


Breves del desastre hídrico nacional


En México, como en muchos países del mundo, hablar de agua es hablar de alimentos. La irrigación agrícola reclama el 77% de las concesiones nacionales, y dicho uso domina en casi todas las 13 regiones hidrológico-administrativas del país. Además, predominan las técnicas de riego menos eficientes: en una cuenta, las de inundación por gravedad están en el 95% de la superficie irrigada, mientras que el restante se divide entre métodos de aspersión y por goteo. Este portafolio tecnológico se podría explicar por el esquema que, por un lado, monitorea mal los volúmenes concesionados y, por otro, establece una tarifa cero al agua de irrigación. Como resultado, mientras las concesiones agrícolas han crecido 20% y la disponibilidad per cápita ha caído 13% en el periodo 2001-2012, el ingreso por agua de riego, lejos de incrementarse, ha representado una fracción prácticamente despreciable y tendencialmente decreciente de la recaudación total de la CONAGUA (ver Figura 1).


Figura 1. Mala economía: concesiones agrícolas, recaudación por tarifas de riego, y disponibilidad per cápita (México, 2001-2012)


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Nota: “Recaudación por riego” se refiere al ingreso por multas cuando se excede el volumen concesionado, e inicia en 2001 en 216 mdp, equivalentes al 2.1% de la recaudación total de la CONAGUA (eje derecho). Por su parte, en 2001 la disponibilidad per cápita fue de 4,238 m3/hab/año y las concesiones agrícolas fueron 52.6 km3. Ambas variables se muestran en índices (2001=100) y todas las unidades monetarias utilizadas son a precios constantes de 2012.
Fuente: Elaboración propia con datos de CONAGUA (2013).


Este esquema implica una monumental transferencia de recursos públicos hacia la agricultura de riego que, además, se distribuye casi en su totalidad entre las unidades económicas rurales (UERs) mejor posicionadas en el mercado (con extensiones promedio superiores a las 140 hectáreas), y no entre las unidades campesinas o ejidales de autosuficiencia o con frágil acceso al mercado (con extensiones menores a las 10 hectáreas). Utilizando la fórmula de T. Schelling, aunque en contexto distinto: “como Robin Hood, pero al revés”. Este esquema desigual, además, resulta ambientalmente devastador. Mientras que prácticamente 1 de cada 4 acuíferos del país ya está comprometido bajo intrusión salina, sobreexplotación, o salinización de suelos, señaladamente en las cuencas centrales del norte y en las del centro del país, alrededor del 50% del territorio nacional exhibe “alta” o “muy alta” alteración ecohidrológica de ríos, y sólo en 14% es dicha alteración “muy baja”. En suma: la explotación de los recursos hídricos bajo la Ley vigente es técnicamente ineficiente, socialmente desigual, y ambientalmente no sustentable.


Algunos principios rectores de una Ley adecuada

Los cambios deseables se pueden agrupar en dos fundamentos no desconocidos en la literatura de agua. El primero se basa en el reconocimiento de la dimensión económica del recurso. Este reconocimiento ha sido malinterpretado recientemente como si implicara ineludiblemente su conversión en un bien privado administrado por mercados no regulados y, por tanto, la negación del derecho humano a su acceso. Pero lo cierto es que el agua es más frecuentemente un factor de la producción que un bien de consumo final, como indican los datos para México, y mientras el manejo actual favorece su dispendio en fórmulas socialmente desiguales y técnicamente ineficientes, las condiciones presentes y futuras indican escasez creciente. El segundo fundamento tiene que ver con la transición de lo que los especialistas en agua llaman el camino “duro” hacía el  “suave”, que no es sino juego literario para lo que los economistas llaman políticas de oferta y de demanda, respectivamente. Los siguientes puntos se inspiran en ambos principios.


  • Actualización de las tarifas de agua, pero señaladamente las del agua de irrigación. Las tarifas de irrigación deben formar parte de una estrategia orientada a cambiar el portafolio de tecnologías de irrigación y a motivar decisiones de uso acordes con la situaciones de escasez absoluta o relativa dominantes en el país, al tiempo de revertir la regresiva transferencia de recursos asociada al subsidio completo vigente. Pequeñas ganancias de eficiencia en éste ámbito se pueden traducir en volúmenes ahorrados difícilmente alcanzables por mejoras en ámbitos industriales o domésticos.
  • Monitoreo y flexibilización del régimen de concesiones. Se debe promover la participación y gobernanza locales en fórmulas varias para descentralizar las tareas de medición de volúmenes y monitoreo de concesiones. Los volúmenes concesionables, además, deben fluctuar a la par de declaratorias de disponibilidad contingentes a la variabilidad climática, y el régimen debe descontar los volúmenes de demanda ambiental, o caudal ecológico, que ya está normado en la legislación vigente. La flexibilización debe eliminar instrumentos como la cuota de garantía y promover la transmisión de derechos de agua por medio del fortalecimiento de los llamados “bancos de agua”, ya contemplados en la Ley vigente, y de las organizaciones a diversos niveles de cuenca (Comités, Consejos, etc.).
  • La administración de los organismos operadores de agua debe promover la inventiva local y permitir diversos arreglos institucionales para fomentar la participación de las comunidades involucradas y promover la vinculación financiera entre proveedores y consumidores de servicios ambientales. En este contexto, la iniciativa privada puede incluirse por plausibilidad pero no por principio, y siempre bajo esquemas de regulación muy claros. En todo caso, el mandato fundamental de dichos organismos debe ser muy claro: el suministro de agua potable en cantidad y calidad suficientes a la población. Se debe eliminar de raíz el problema de confianza (a veces muy fundado) sobre la calidad del suministro potable en zonas urbanas que, dicho sea de paso, hace que el consumo per cápita de agua embotellada en México sea el mayor en el mundo.


La Ley proyectada


¿Qué es lo que se promueve en la Ley proyectada respecto los tres ámbitos de acción descritos arriba?


  • Política tarifaria etérea. Mientras la Ley actual vincula explícitamente a la Ley Federal de Derechos para el establecimiento de las tarifas relativas a los usos contemplados, el Proyecto de Ley no contiene dicha vinculación. En cambio, navega en la ambigüedad: descentraliza la fijación y recolección de tarifas a los ámbitos estatal y local, aunque sin detallar lo relativo al pago de derechos de las concesiones para los usos económicos contemplados. Su Título Décimo habla de una política tarifaria “óptima” (¿respecto a qué? ¿para quién?) y enuncia una serie de tópicos que dicha política “podrá” (i.e., no “deberá) incluir (desde la sustentabilidad ambiental hasta la capacidad de pago del usuario). Todo ello con objeto de lograr la “sustentabilidad financiera” del “sector de los recursos hídricos”, sector que nunca aparece definido en el glosario de la Ley. Con todo, pareciera que la CONAGUA renuncia a la recolección central de tarifas por uso económico y, más bien, lo descentraliza en un nubarrón sin reglas claras.

    En dado caso, sería deseable que la CONAGUA establezca los mínimos tarifarios para todo el país (actualizando las 9 zonas de disponibilidad a nivel municipal, que brindan un detalle local estupendo, y actualizando las tarifas para todos los usos, primordialmente eliminando el subsidio al agua de irrigación) y luego deje que estados y municipios establezcan esquemas tarifarios adicionales si así lo consideran pertinente. Los recursos federales generados pueden ayudar a financiar, por ejemplo, programas nacionales de reconversión tecnológica en irrigación, mientras que los recursos estatales o municipales pueden utilizarse en diversos programas de conservación de acervos forestales o de expansión de la infraestructura de tratamiento de flujos residuales.
  • Política de concesiones de tubos y cemento. El proyecto es muy claro: importa de la Ley vigente casi todo lo relativo a las concesiones con un par de adiciones menores y una colosal. Las dos menores podrían ser positivas: una establece el caudal ecológico y el desequilibrio ambiental como causales de restricción de concesión, al tiempo de incluir al primero en el plano de la “Planeación Hídrica Nacional”; otra detalla los mecanismos para la transmisión de derechos de concesión, que apenas están mencionados en la Ley previa. Pero mientras la transmisión de derechos debiera ser “intra-uso”, por así decir, la Ley contempla mecanismos para transmisiones “inter-uso”, por ejemplo de uso agrícola a urbano, lo que brinda un respaldo a la desastrosa urbanización errática dominante en el país. Estas adiciones pueden ser contraproducentes si no eliminan la cuota de garantía y no fortalecen a los bancos de agua, que representan el instrumento natural para implementar adecuadamente la política de concesiones con criterios locales y con visión de cuenca.

    La adición colosal tiene que ver con el trasvase intercuenca, que ademas se incluye absurdamente como causa de utilidad pública, como si fuera un fin en sí mismo, allí junto al equilibrio ecológico y el derecho humano al agua. Los trasvases permitirán que se otorguen concesiones en una cuenca sobre el agua generada en otra, y podrán ser construidos por la Federación “en beneficio de los concesionarios”, por los concesionarios mismos, o por alguna combinación público-privada. Así, por ejemplo, para citar el ejemplo de moda, si una gasera pretende extraer de un acervo de lutitas en zona sin disponibilidad, la CONAGUA puede emitirle una concesión sobre el agua de la cuenca vecina e incluso cooperar para construir el trasvase requerido. Además, al considerar el trasvase de “utilidad pública”, la Comisión podrá poner vedas en la cuenca de origen para restringir otros usos y darle prioridad.

    Trasvases existen ya en México (señaladamente el Cutzamala y los polémicos en los ríos Yaqui y Pánuco), y no sólo no resuelven los problemas de suministro de un modo sustentable, sino que los trasladan hacia el futuro generando costos nunca despreciables en las cuencas-origen. Sin duda, es de llamar la atención que el trasvase se incluya en la Ley de este modo, como si se buscara su generalización enmarcada en una supuesta administración sustentable del agua. A final de cuentas, esta inclusión demuestra que todavía dominan los “ofertistas” en el diseño de la política hídrica nacional: los trasvases intercuenca, junto con la grandes obras hidráulicas, son botón de muestra del llamado “camino duro”, ese que habría que abandonar decididamente en pos de un verdadero manejo sustentable del agua.
  • Derecho humano al agua: apenas. La Ley proyectada incluye un título relativo a este derecho, que se incluyó en 2012 en el Art. 4 de la Constitución. Mantiene el carácter municipal de la prestación de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, y hereda de la Ley vigente la posibilidad de concesionar dicha prestación a la iniciativa privada, lo que de suyo no es novedad, aunque no quedan claros los mecanismos que promueven la participación comunitaria. Se establece la obligación de asegurar el acceso y de suministrar el mínimo vital, fijado en 50 lts. por persona, el cual corresponde, a su vez, al piso de lo determinado por la Suprema Corte, cuyo techo es de 100 lts. por persona.

    Mientras que el Proyecto de Ley contempla la fijación local de tarifas para el uso público con miras a la autosuficiencia financiera de dicha provisión, lo que es en principio positivo, hubiera sido deseable que se explicitara la vinculación para ello entre los organismos operadores (en calidad de consumidores) y los propietarios de acervos naturales provisores de servicios ambientales-hidrológicos (en calidad de oferentes), con el fin de promover la conservación de éstos últimos. Queda por ver si la reglamentación de la Ley establece mecanismos claros de monitoreo y sanción para asegurar que el suministro de agua potable mejore sustancialmente en términos de eficiencia de uso y de confianza de los usuarios finales.


En suma, el Proyecto de Ley intenta resolver por lo mínimo la dilación legislativa de más de un año después de la reforma constitucional asociada al derecho humano al agua, y en lugar de aprovechar para reformar por fin los esquemas tarifario y de concesiones, apenas los toca para incluir la declaración del trasvase como de utilidad pública. Esto representa una verdadera desviación respecto del manejo sustentable del agua, que reclama urgentemente andar por el “camino suave” (tarifas, eficiencia de uso, gobernanza, manejo integral de cuenca, etc.) en lugar de insistir en el agotado “camino duro” (tubos, acueductos, presas, etc.). Sería de mucha utilidad que la legislación prestara atención a la iniciativa ciudadana, pues contiene una propuesta informada y detallada a este respecto. Con todo, la oposición al proyecto de Ley General de Aguas no debe basarse en criterios ideológicos ni en una defensa de la Ley de Aguas Nacionales vigente: el esquema institucional actual ha provocado un desastre administrativo y ambiental que tiene que modificarse sustancialmente, incluyendo modificaciones en el comportamiento cotidiano de los usuarios, algunas de las cuales podrán resultar dolorosas.

Notas:



  1.   Facultad de Economía, UNAM. Correspondencia: carlos.a.lopez@comunidad.unam.mx Twitter: @calm77 Web: econecol.googlepages.com 
  2. Anexo II de la Gaceta Parlamentaria núm 4228-II. Disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2015/mar/20150305-II.pdf 
  3. Para el día previo a la votación programada, la carta promovida por la llamada Unión de Cientìficos Comprometidos con la Sociedad ya había recolectado 1,000 firmas de académicos, investigadores, consultores, estudiantes etc., mientras que la carta promovida en Avaaz por Agua Para Todos tenía alrededor de 4,000 firmas de la sociedad civil, aunque en ambos casos es difícil validar su unicidad. A la primera se puede acceder en http://goo.gl/xcB9kR, y a la segunda en http://goo.gl/tqaW3D. 
  4. Una breve definición de estas regiones se puede ver en http://www.conagua.gob.mx/atlas/contexto07.html. El abastecimiento público (para diversos usos, incluido el doméstico, a través del suministro en redes municipales) reclama el 15%, la industria autoabastecida (es decir, no conectada a redes municipales pero sí directamente a fuentes de agua) el 4%, y la producción consuntiva de electricidad (es decir, excluyendo hidroenergía) un 5% adicional. La desagregación regional de estos datos se puede ver en las publicaciones anuales de CONAGUA, que por lo general tienen un detalle muy aceptable. El reporte de 2013 se puede obtener en http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/SGP-2-14Web.pdf 
  5. Datos de la FAO para años diversos entre 1997 y 2009 (ver http://www.fao.org/nr/water/aquastat/data/cf/readPdf.html?f=MEX-CF_eng.pdf). Esta distribución de tecnologías es relevante pues la primera tiene eficiencia promedio de aplicación en parcela de 60%, la segunda de 75% y la tercera de 90% (ver http://www.fao.org/docrep/t7202e/t7202e08.htm). Ver Ley Federal de Derechos, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/107_301214.pdf. Dicha Ley contempla tarifas positivas para irrigación sólo si el uso ha excedido el volumen concesionado (ver Figura 1).
  6. CONAGUA (2013), Estadísticas del Agua en México, Edición 2013, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, México, DF. Disponible en http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/SGP-2-14Web.pdf.
  7. Por ejemplo, si se cobrara un valor equivalente a la multa a la irrigación en exceso contemplada en la Ley Federal de Derechos (muy menor, por lo demás: $0.16/m3) sobre los 63.4 km3 de concesión agrícola total de 2012, se recaudarían más de 10 mmdp, casi duplicando la recaudación total anual de la CONAGUA. 
  8. Ver el diagnóstico sectorial, en particular el capítulo 3, preparado por la FAO y SAGARPA en 2012 y disponible en http://smye.info/cuestionario_final/diagnostico/. 
  9. Ver CONAGUA (2013).
  10. Ver Garrido, A. et al (2010), “El estado de alteración ecohidrológica de los ríos en México”, en Cotler, H, coord., Diagnóstico y priorización de las cuencas hidrográficas en México, Instituto Nacional de Ecología. Disponible en http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/639/alteracion.pdf. 
  11. Imposible no notar que la provisión de alimentos, no menos indispensable para la vida, escapa del radar anti-privatización, y eso que ocurre a través de la producción por privados en mercados no regulados o intervenidos con esquemas productivistas que no atienden ninguna agenda de derechos humanos. 
  12. Ver, por ejemplo, http://pacinst.org/issues/sustainable-water-management-local-to-global/soft-path-for-water/ 
  13. Ver http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/NMX-AA-159-SCFI-2012.pdf.
  14. En México se consumen alrededor de 250 litros embotellados por persona al año (casi 5 a la semana), muy por encima del segundo lugar, Italia (190 litros anuales por habitante), para regocijo de las embotelladoras. Esto implica que el mercado mexicano de dicho producto está en términos absolutos sólo por debajo del de Estados Unidos y el de China, sin descontar la población o la diferencia de ingreso. (ver http://www.bottledwater.org/files/2011BWstats.pdf). Diversas estimaciones sugieren que el precio del litro embotellado puede ser hasta 1,000 veces superior al equivalente suministrado en la red municipal.
  15. Dicha iniciativa se ha elaborado durante algunos años por un conjunto amplio de organizaciones no gubernamentales, académicos, y miembros de la sociedad civil. La propuesta de Ley se puede acceder aqui http://aguaparatodos.org.mx/la-iniciativa-ciudadana-de-ley-general-de-aguas/, y un cuadro comparativo entre dicha iniciativa y la Ley General de Aguas se encuentra aquí http://aguaparatodos.org.mx/iniciativa-conagua-vs-iniciativa-ciudadana-ley-general-de-aguas/