Aquí ya habíamos hablado sobre le tenencia, precisamente cuando el Nobel Molina se lamentaba la posibilidad de que lo quitaran. Allí ya se adelantan algunas ideas que se exponen aquí, y dábamos cuenta y crédito a la documentación que muy bien hace Esquivel para tirar aquello de que la tenencia estaba puesta para financiar los olímpicos del 68.
Aquí desde Animal Político el elogio a la tenencia.
---------------------------------------------------------------------------------------------------El Vaso Medio Vacío
Gerardo Esquivel
1 noviembre, 2011
Elogio de la Tenencia
La tenencia, ese impuesto tan odiado y vilipendiado por las clases medias y altas del país, es quizá el mejor y más noble impuesto con el que ha contado el sistema fiscal mexicano en las últimas décadas.Este tributo, cuyo nombre completo es el de Impuesto a la tenencia y uso de vehículos y que carga con el mito de haber sido creado para financiar las Olimpiadas de 1968, en realidad fue introducido en México hace exactamente medio siglo (Diciembre de 1961) con el claro propósito de contribuir al gasto público en general, y para financiar la construcción de una mayor infraestructura vehicular en todo el país en particular (véase laPropuesta de Ley de Ingresos de 1961).Ahora bien, ¿por qué considero que la tenencia es un buen impuesto? Por cuatro razones fundamentales: en primer lugar porque, como se explicó desde el momento mismo de su introducción, se trata de un impuesto con una clara correspondencia en beneficios para los propios contribuyentes ya que la mejor infraestructura vial es precisamente para el uso y disfrute de los usuarios de los vehículos; segundo, porque se trata de un impuesto con un marcado carácter progresivo (pagan más los que tienen más); tercero, porque de alguna manera contribuye a desincentivar la compra de automóviles, y con ello reduce los efectos negativos (conocidos como externalidades) asociados a la congestión vehicular, el tráfico y la emisión de contaminantes ambientales; cuarto, porque a diferencia de otros impuestos progresivos como el Impuesto sobre la Renta (ISR) o el Predial, es de fácil cobro y supervisión, lo cual se traduce en una baja tasa de evasión, contribuyendo así a una mayor equidad en el cobro del impuesto.Veamos con mayor detalle estas razones:Correspondencia.- La tenencia, a diferencia de muchos otros impuestos, se caracteriza por ser un gravamen cuya recaudación se utiliza primordialmente para beneficio directo de los propios contribuyentes. Esto es así porque la mayor parte de los recursos que gastan los gobiernos estatales en obra pública se destinan a la creación, ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial y de transporte. Lo anterior implica que los beneficiarios directos de estos recursos son los propios dueños de los vehículos, los cuales, gracias al uso público de sus contribuciones, pueden reducir sus tiempos de traslado con las nuevas vialidades (o con la ampliación de las ya existentes) o bien pueden transitar en vialidades en mejores condiciones como resultado del gasto destinado a su mantenimiento. Por supuesto, es probable que a los usuarios de la infraestructura vial ésta les parezca insuficiente o en mal estado. Sin embargo, este juicio puede resultar injusto ya que todo depende del monto de recursos recaudado e invertido en esta área. Por ejemplo, en el caso del Distrito Federal, cuya recaudación en materia de tenencia en 2010 fue superior a 5 mil millones de pesos, el gobierno de la ciudad destinó a obra pública poco más de 22 mil millones de pesos en ese mismo año. Suponiendo conservadoramente que sólo una quinta parte (el 20%) de estos recursos hubiera sido destinada a la construcción, ampliación o mantenimiento de la infraestructura vial, ello querría decir que la mayor parte de los recursos recaudados por el impuesto al uso y tenencia de vehículos se estarían invirtiendo en obras que beneficiarían directamente a los propios contribuyentes al impuesto de la tenencia.Progresividad.- Tanto la tenencia como el Impuesto Predial son impuestos que gravan la posesión de activos. En el caso de la tenencia se grava la posesión de vehículos automotores, mientras que en el caso del Impuesto Predial se grava la posesión de bienes inmuebles. El puro diseño de estos dos gravámenes, como impuestos a la posesión de activos, garantiza en sí mismo su carácter progresivo. Sin embargo, en el caso de la tenencia, este efecto se presenta por partida doble: por la posesión misma del activo y por las características de los vehículos. Es decir, por un lado, está el hecho de que sólo las personas o familias a partir de un cierto nivel de ingreso suelen tener un automóvil y, por el otro, está el fenómeno de que las características del activo cambian drásticamente conforme se avanza en el nivel del ingreso. Lo anterior se debe a que el número de automóviles por hogar, el año de producción de los mismos y el costo de los vehículos suelen estar directamente relacionados con el nivel de ingreso de los hogares. Esto implica que los hogares relativamente ricos contribuirán más a este impuesto (o incluso mucho más) que los hogares de clase media o media baja (porque los vehículos de estos hogares, cuando los tienen, suelen ser más pequeños, con menor equipamientos o son de modelos menos recientes) y que los hogares de clase baja (los cuales muy probablemente ni siquiera tienen acceso a este tipo de activos).Esta descripción del carácter progresivo de la tenencia no es solamente teórica o hipotética. Los hechos así lo demuestran. Por ejemplo, en un estudio reciente realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el pago de impuestos por nivel de ingreso, se encontró que más del 62% del pago de la tenencia se concentraba en el 20% de los hogares de mayores ingresos en el país, mientras que el 25% se concentraba en los hogares que estaban en los deciles VI a VIII de la distribución del ingreso, y sólo el 13% restante era cubierto por los hogares en la parte inferior de la distribución del ingreso. En términos de población (considerando que los hogares de menores ingresos suelen ser más grandes), la progresividad del impuesto es aún más evidente. En este caso, el 68% del impuesto lo cubre el 20% de la población de mayores ingresos, mientras que el 23% de lo recaudado es pagado por la población de los deciles VI a VIII, y sólo el 9% es pagado por el 50% de la población con menores ingresos (véase la tabla anexa).Fuente: SHCP (2010)Reducción de externalidades.- La tenencia, al ser un impuesto recurrente que puede aplicarse durante la mayor parte de la vida útil de los automóviles, se convierte en una carga importante para los potenciales compradores de este tipo de bienes. Así, el valor presente de la carga adicional debida a la tenencia fluctúa entre el 25 y el 40% del precio de compra para la mayor parte de los automóviles. Esta carga extra da lugar a que la tenencia actúe como un mecanismo de disuasión para la compra de más automóviles, con lo cual este impuesto contribuye de manera inmediata a la reducción de los efectos negativos asociados a la congestión vehicular, el tráfico y la emisión de contaminantes ambientales. En este sentido, la tenencia es un impuesto que contribuye a la preservación del medio ambiente, por lo que podría considerarse como un impuesto ecológico.Aquí, sin embargo, vale la pena hacer dos aclaraciones. Primero, el impacto benéfico de la tenencia sobre el medio ambiente se da a través de la disuasión en la compra de automóviles y no a través de una reducción en la intensidad del uso de los mismos. Esto implica que la tenencia no es un sustituto sino acaso un complemento de un impuesto de tipo Pigouviano dirigido a reducir el consumo de gasolina, por ejemplo. Segundo, la tenencia no puede ser sustituida de manera adecuada por un impuesto que grave a los automóviles de acuerdo a su nivel de emisión de contaminantes. Si bien un impuesto de esta naturaleza reproduce (y quizá mejora) el efecto positivo de la tenencia sobre el medio ambiente, abandona por completo el aspecto progresivo de la tenencia tradicional. Es por ello que un “impuesto verde” (uno que cobra más a los automóviles que más contaminan) es un sustituto bastante imperfecto de la tenencia tal y como ahora la conocemos. En cualquier caso, si se quisiera fortalecer el aspecto favorable al medio ambiente de la tenencia, se podría diseñar un esquema tarifario que estuviera en función tanto del precio del vehículo como de sus niveles de emisión de contaminantes. Esto preservaría el carácter progresivo de la tenencia, al mismo tiempo que induciría un cambio en la conducta de los consumidores en favor de la adquisición de automóviles menos contaminantes.Baja Evasión.- La tenencia es un impuesto que, bien aplicado, podría ser prácticamente imposible de evadir. Lo anterior se debe a las características peculiares de los bienes a los que se aplica este impuesto, es decir, los vehículos automotores. En primer lugar, estos productos están sujetos a múltiples regulaciones estatales que se deben cumplir en forma periódica (registro, emplacamiento, tarjeta de circulación, verificación, etc.); segundo, los vehículos no pueden incumplir fácilmente estas regulaciones debido a que su principal utilidad es circular libremente por la infraestructura vehicular y a que sus características físicas son observables, por lo que se encuentran frecuentemente a la vista de las autoridades, quienes podrían verificar fácilmente el estatus de los vehículos; tercero, porque los comercializadores originales de estos productos forman parte de un grupo pequeño, formal y bien organizado de productores, por lo que el registro de las ventas de estos productos es fácil de realizar y porque el precio de los automóviles es oficial, está registrado ante las autoridades y queda debidamente registrado en la factura de compraventa. Todo ello da lugar a que la evasión de este impuesto sea relativamente baja, con lo cual se garantiza la equidad horizontal en el pago de este impuesto.Por todo lo anterior, considero que la tenencia es el mejor impuesto que ha tenido el sistema fiscal mexicano en décadas y es por ello que lamento seriamente la decisión del Presidente Calderón de decretar la desaparición de la tenencia como un impuesto federal y de regresar este impuesto al ámbito local. Para todos es claro que la mayor parte de los gobiernos locales se han caracterizado históricamente por su incapacidad para recaudar, por lo que era previsible que muchos de estos gobiernos reaccionaran ante esta decisión con un arranque populista que cancelara la aplicación de este impuesto tal y como ocurrió en el caso del Estado de México y de otras entidades federativas.Sin embargo, sería muy lamentable que en aras de un populismo fiscal irresponsable desapareciera este gravamen en el Distrito Federal sólo para satisfacer a una pequeña minoría muy vocal y que, en última instancia, es la que más se favorece de los recursos captados por este impuesto. Si los habitantes del Estado de México están satisfechos con su lamentable infraestructura vehicular allá ellos y sus gobernantes. Sin embargo, sería muy triste que fuesen ellos quienes orillaran al Gobierno del Distrito Federal a renunciar a un impuesto que tiene múltiples virtudes y que ha permitido que la ciudad pueda contar con una infraestructura vehicular de mucha mejor calidad.Por ello, propongo que el Gobierno de la ciudad mantenga el cobro de la tenencia y que diseñe algunos esquemas que disminuyan los incentivos a la migración del registro de autos al Estado de México. Tres medidas que podrían ir en esa dirección serían la creación de un fondo especial destinado al mantenimiento y ampliación de la infraestructura vehicular, el establecimiento de un seguro básico contra accidentes para todos los autos con placas del D.F. pagado con los recursos captados por la tenencia local y el establecimiento de multas diferenciadas entre autos locales y foráneos (para evitar amparos, la multa podría ser la misma, pero los descuentos por pronto pago podrían ser únicamente para los locales). Si a pesar de ello algunos habitantes del Distrito Federal todavía estuvieran dispuestos a cambiar sus placas al Estado de México para evitar el pago de la tenencia, que lo hagan y que el costo administrativo de todo ello lo cargue el Gobierno del Estado de México. Se lo merecen por haber tomado de manera unilateral una medida que claramente debió de haber sido adoptada en forma consensuada por los Gobiernos de las dos entidades.¡Larga vida a la tenencia!
Mi posición es que estas cuatro razones no son suficientes para defender al impuesto, mucho menos para decir que es tal vez el mejor del sistema fiscal. Vayamos primero con estas cuatro razones, y luego examinemos la literatura (aunque el elogio de Esquivel no cita nada) para otras ideas
1. Correspondencia. La tenencia es buena, dice el argumento, porque otorga beneficios a los que pagan. Yo no soy fiscalista, pero lo que sé de economía del bienestar y de economía pública me lleva a pensar que este no es motivo de defensa. Para dar el mensaje pensemos un ejemplo extremo: pongamos un impuesto a los jugadores de golf para financiar la construcción de campos de golf. Este impuesto y el uso a los recursos tiene la correspondencia que menciona Esquivel. Pero si no se toma en cuenta el impacto de las obras de infraestructura en el resto de la sociedad no se puede evaluar el impacto en bienestar. La infraestructura vial que menciona Esquivel bien puede estar provocando pérdidas de bienestar en el resto de la sociedad, sobre todo cuando no hay planes claros de ordenamiento territorial y de urbanización. No hay necesidad entre correspondencia y mejoras de bienestar.
2. Progresividad. No hay mucho desacuerdo aquí. Esquivel pone datos, y allí están. Si acaso, estos datos pueden hacer la crítica a la correspondencia más clara: ¿por qué defender un esquema que beneficia a los que más tienen con una infraestructura vial que no todos podrán disfrutar pero cuyos efectos negativos, ante la mala planeación urbana, son para todos?
3. Reducción de externalidades. Sonamos. Aquí es donde yo me cuelgo de la lámpara. Puede argumentarse que la tenencia reduce el parque vehicular al elevar los costos. Hay evidencia en otros lados sobre que así sucede, como en Singapur. Pero Esquivel no ofrece cuantificaciones ni referencias sobre eso para nuestro caso. Ahora, el efecto de la tenencia en reducir la congestión es más bien fracaso estrepitoso, tan obvio en el DF que me extraña que se diga que la tenencia ha internalizado externalidades. ¿Por qué? El efecto en la tenencia en reducir el uso cotidiano del auto es una cuestión bien sabida en economía: un costo fijo no altera las decisiones cotidianas como sí lo hace un costo variable. La empresa del manual de micro no cierra cuando no puede cubrir los costos fijos, sino cuando no puede cobrar los costos variables. Entonces este efecto puede contrarrestar en los hechos el efecto (asumamos que existe) de reducir el parque vehícular: al pagar la tenencia los usuarios sienten que tienen todo el derecho de usar el auto todo lo que quieran, como de hecho lo hacen en la Cd de México, pudiendo dar como resultado el mismo número de viajes (o más) que podría resultar ante la ausencia de tenencia. Es decir, la tenencia no reduce el uso cotidiano, sino que acaso puede aumentarlo. La misma fuente sugiere que este efecto existe, aunque Esquivel no lo menciona. Si quieres internalizar externalidades causadas por una actividad, pon costos que dependen de la intensidad de esa actividad. La tenencia es un costo que no depende de la intensidad de uso del auto, lo pagas igual usando el auto o no. Dado que lo pagaste, no hay nada relativo a la tenencia que reduzca el uso cotidiano, por lo que no puede internalizar externalidades. Esquivel menciona al impuesto pigouviano y dice que la tenencia no lo sustituye. Allí tiene toda la razón: El impuesto bueno, el que internaliza, es el pigouviano. Ahora, si quieres tener un impuesto progresivo, mejora el ISAN.
4. Baja evasión. Esquivel escribe: " La tenencia es un impuesto que, bien aplicado, podría ser prácticamente imposible de evadir". Cosa casi de perogrullo, pues con esa frase se puede defender cualquier impuesto. Podemos decir, con la misma certeza, que los impuestos a las ventanas de Santa Anna, bien aplicados, son prácticamente imposibles de evadir. Eso no nos dice nada sobre la eficiencia económica del impuesto en sí. Ahora, tal vez estemos leyendo demasiado. Esquivel se refiere a que hay varios procesos que dependen de la tenencia (verificación, emplacamiento, etc.) que hace que la tenencia no pueda ser evitada. Ok. Pero si nos vamos por la baja evasión, sería mejor un impuesto no personalizado. Es similar a la discusión del ISR contra un impuesto al consumo. Las eficiencias económica y de recaudación mejoran cuando pones un único impuesto al consumo en lugar de un complicado sistema de ISR. Algo similar pasa aquí. Pon un impuesto a la gasolina (en lugar del subsidio!!!). Ese no se puede evadir, por más que le busques.
Así que repetimos lo mismo que pusimos comentando a Mario Molina: no es la tenencia, es la gasolina!!!
No hay mucha literatura relevante (o, mejor dicho, no hay mucho tiempo para desenterrarla). Pero encontré este estudio que discute la eficiencia entre impuestos que establecen costos variables contra impuestos fijos como la tenencia. La frase que me interesa poner es esta:
La tenencia lleva a comprar coches mas pequeños, lo que es bueno, pero puede llevar a un envejecimiento del parque vehicular, al reducir la propensión a retirar y renovar. El incremento en el ISAN también lleva a un envejecimiento del parque. Un impuesto variable (el usage tax) es el más efectivo en reducir CO2.
The sensitivity analysis identified car usage tax as the most significant parameters in reducing CO2. An increase in ownership tax, on the other hand, significantly results to a shift to smaller cars, while the propensity to decommission and repurchase can be reduced by increasing the purchase tax and can be decreased by increasing the ownership tax.
Este artículo es importante porque señala que una combinación impositiva es lo mejor. Reducir la tenencia lleva a una renovación del parque pero hay que balancear pues incentiva adquirir autos pequeños. Reducir el ISAN también aumenta la propensión a retirar cacharros. Las emisiones de CO2, que pueden ser interpretadas aquí como un proxy a la congestión y al uso, se ven mayormente afectadas por impuestos al uso. Es decir, este artículo sugiere evidencia de que ni el ISAN ni la tenencia tienen efectos significativos en el uso cotidiano, sino un impuesto que depende de la intensidad del uso cotidiano. Esto no sorprende. Es consistente con principios económicos básicos.
Moraleja: Lo que hay que hacer es no defender o atacar la tenencia nada más. Hay que pedir que se reduzca la tenencia (acaso eliminándola) pero esto debe acompañarse con una eliminación al subsidio a la gasolina (acaso un impuesto positivo) y una reclasificación del ISAN. El objetivo que se debe buscar es reducir el parque vehicular al mismo tiempo que renovarlo, y reducir la congestión y el uso cotidiano. Ni la tenencia ni el ISAN ni un impuesto a la gasolina pueden lograr esto por separado. Va todo junto.. Esa, en mi opinión, debe ser la posición de los economistas.
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